Leyes, planes y estrategias climáticas: así actúan los países de la Unión Europea (I)

España se ha sumado recientemente, con su Ley de Cambio Climático y Transición Energética, a la nómina de países europeos que cuentan con su propio mandato legislativo vinculante para el cumplimiento de objetivos climáticos. Para saber si estos objetivos son más o menos ambiciosos basta con compararlos con las directrices emanadas de la Unión Europea. Y tampoco todos los estados miembros cuentan con estas herramientas: algunos incorporan sus estrategias ejecutivas a leyes ya existentes y otros prefieren manejarse mediante sus propios decretos ambientales o a través del compromiso de dichas directrices europeas.

«Dado que la UE ha sido siempre líder en las negociaciones climáticas desde la entrada en vigor de la UNFCCC [Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático], muchos de sus estados miembros cuentan con marcos normativos robustos para luchar contra el cambio climático ya que van acompañados de un marco institucional consolidado que facilita su aplicación», valora Ana Barreira, directora del Instituto Nacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA), sobre el rol que está desempeñando Europa para legislar a través de la acción climática.

En esta serie, abordamos qué países cuentan con una ley para hacer frente a dicha emergencia global, cuáles se apoyan en estrategias no vinculantes y cuáles funcionan mediante otros decretos ambientales y tienen aún pendiente su asignatura climática. Además de mirar a documentos, líneas de actuación y objetivos, atenderemos a las críticas emanadas de los diferentes partidos de la oposición o asociaciones ambientalistas, que con frecuencia señalan que las legislaciones se quedan cortas en ambición.

Críticas, no obstante, con la que Barreira se muestra en desacuerdo: «Gracias a esas leyes se han dado pasos importantes en la lucha contra el cambio climático», sostiene. «No podemos estar solo fijándonos en objetivos, sino también en los mecanismos para alcanzarlos». En este sentido, la directora del IIDMA apunta, además, a la necesidad de «adoptar medidas para la protección de la biodiversidad y otros de los límites geofísicos del planeta».

En este primer artículo se aborda las claves de las legislaciones climáticas en los estados miembros de la Unión Europea.

Alemania

Cuando Alemania aprobó a finales de diciembre de 2019 su ley del clima, se respiraba un ambiente general de suspicacia. No era para menos. Los objetivos climáticos marcados eran, incuestionablemente, ambiciosos; se había fijado de cara a 2030 una meta de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del 55% en línea con las directrices europeas, contemplaba la posibilidad de revisar al alza sus propios “puntos de control” y dejaba por escrito su intención de “perseguir” la neutralidad climática en 2050.

Sin embargo, las desconfianzas estaban más que justificadas. Alemania es una nación característica por incumplir sus propios compromisos climáticos y, por si sus antecedentes no fuesen suficientes, las mismas medidas que plantea en ocasiones pecan de tibias. Inicialmente el precio de emisión de dióxido de carbono por tonelada métrica era de diez euros, posteriormente lo subieron a 25, y anotaron la previsión de que costase 55 en 2050. Sin embargo, Amigos de la Tierra reclama empezar a cobrar ya a 50€ la tonelada y subir a 200 en 2030.

Otras asociaciones y el propio partido de Los Verdes apuntan que con las metas fijadas por Alemania no se cumplirán los objetivos climáticos; mientras tanto, en el otro extremo, protestan los grupos de presión industriales. Alemania descansa en las comisiones de expertos para acometer sus medidas climáticas, asignará emisiones específicas por sector a lo largo de esta década e invertirá fuertemente en su red ferroviaria, fomentando su uso con la rebaja del billete de tren.

Dinamarca

• Fecha de aprobación de la ley: 6 de diciembre de 2019

• Objetivos: reducción de emisiones de GEI en un 70% con respecto a 1990 y neutralidad climática en 2050

• Críticas: la ley no contempla el decrecimiento de consumo del país, 14 ONG advierten que la acción real del ejecutivo no se encamina al cumplimiento de los objetivos fijados

• Líneas de actuación: apuesta por la participación ciudadana, estrategia sectorial transversal en agricultura, transporte, energía, construcción e industria

El consenso global es que la ley de cambio climático aprobada en Dinamarca el 6 de diciembre de 2019 ha marcado el paso al resto de países en lo que se refiere a políticas específicas y a la transformación de sus sistemas socioeconómicos para adaptarse a los estragos causados por la crisis climática. Su principal titular es la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 70% con respecto a 1990 (con la excepción del transporte marítimo y aviación internacional), además de la voluntad expresa de alcanzar la neutralidad climática en 2050.

Pero algo no huele aún lo suficientemente climático en Dinamarca. Numerosas ONG (Greenpeace entre ellas) ya han señalado recientemente que la apuesta del Gobierno por tecnologías inciertas en lugar de reducciones de dióxido de carbono concretas alejan al país de los objetivos fijados por sí mismo y de sus compromisos climáticos internacionales. Por otra parte, el investigador indio Kapil Subramanian, del Centre for Science and Environment, lamenta que la ley no especifique que Dinamarca contribuya con su parte correspondiente a entidades como el Fondo de Adaptación, para combatir la crisis climática en países en vías de desarrollo, y subraya a su vez la necesidad de cambiar el modelo de consumo nórdico por una alternativa alineada con el decrecimiento.

El texto obliga al Ejecutivo a presentar cada cinco años subobjetivos, exponencialmente ambiciosos, con los que ir cumpliendo las metas fijadas a lo largo de una estrategia sectorial que abarca desde la construcción hasta la industria. Además, Dinamarca incentiva la participación ciudadana a través del Klimarådet (Consejo Climático), un organismo independiente compuesto por especialistas en materia de agricultura, energía, transporte, medio ambiente o economía, siempre con visión climática, que asesorará al gobierno en las acciones que debe ir asumiendo.

España

• Fecha de aprobación ley: 8 de abril de 2021 (aprobada por el Congreso a falta de que pase por el Senado)

• Objetivos: reducción de emisiones de GEI en un 23% con respecto a 1990 (revisable al alza a partir de 2023) y neutralidad climática en 2050

• Críticas: poco ambiciosa (mínimo reducciones de un 55%)

• Líneas de actuación: energías renovables, eficiencia en las viviendas, limitación a combustibles fósiles, prohibición del fracking

En Climática ya se ha abordado ampliamente cuáles son las claves de la Ley de Cambio Climático aprobada hace unas semanas por el Congreso de los Diputados. Sus principales objetivos pasan por la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 23% para 2030 con respecto a 1990 y neutralidad climática en 2050. La cifra de esta década es comparativamente baja si se mira a otros países del entorno y atendiendo a las reclamaciones de las ONG, que piden un 55%. Aun así, España se reserva la carta de revisar la cifra al alza a partir del año 2023.

Sus líneas de actuación tampoco difieren mucho de las legislaciones de otros países: la limitación a los combustibles fósiles, la apuesta por las energías renovables o el fomento de las viviendas eficientes se encuentran, de una u otra manera, en los documentos vinculantes del resto de Estados europeos con leyes climáticas vigentes. La prohibición explícita del fracking puede ser uno de los elementos más novedosos, si bien ya hay varios países (como Alemania, Italia, Bulgaria, Francia, Suiza o República Checa) que se han adelantado a España.

El olvido en sectores clave para la descarbonización y, sobre todo, el abismo que separa la media europea de reducción de emisiones (55%) con la meta fijada por España (23%) de cara a 2030, son algunas de las críticas que han acompañado a esta ley en su proceso de aprobación. Otra reclamación pasa por la actividad de multinacionales que extraen materiales radiactivos como el uranio, que la ley parece vetar solo ante las “nuevas solicitudes”, sin actuar, en cambio, con aquellas empresas que ya operan con estos recursos.

Finlandia

• Fecha de aprobación ley: 1 de enero de 2015 (se actualizará en primavera de 2021)

• Objetivos: neutralidad en carbono en 2035, reducción de emisiones de GEI del 39% de cara a 2030 (con respecto a 2005) y del 80% de cara a 2050 (con respecto a 1990)

• Críticas: asociaciones ecologistas, aun acogiéndola muy favorablemente, apuntan que sería deseable que hubiese sido más ambiciosa a propósito del exceso de tala de árboles del país o el uso de turba como energía

• Líneas de actuación: estrategia sectorial que abarca áreas como transporte, agricultura o gestión de residuos, entre otras

Comparada con otros países, Finlandia es una excepción: puede presumir de ir cumpliendo holgadamente con los objetivos que se marca. Su ley climática, aprobada en 2015, fijaba para el país una reducción de emisiones del 39% de cara a 2030, con respecto a 2005; y del 80% de cara a 2050, con respecto a 1990. Pues bien, dados los resultados cosechados hasta la fecha, la nación apunta a conseguir la neutralidad climática en 2035.

Son noticias muy buenas para un país orgulloso de su ambición climática. La receta de su éxito pasa por planes aprobados cada diez años, intervenciones en sectores como transporte, agricultura, vivienda o gestión de residuos; y por aumentar la eficiencia del sector público. Como otros países, Finlandia también cuenta con un organismo compuesto por especialistas multidisciplinares para asesorar en materia climática.

Con una encuesta del Climate Barometer que dictaminaba que el 70% de la ciudadanía finlandesa quería que su país atajase la emergencia climática, es difícil encontrar voces discordantes o críticas con el trabajo hecho hasta la fecha. La gerente del programa Greenpeace Nordic en Finlandia, Sini Harkki, aplaude la respuesta dada a esta demanda popular, pero apunta que aún «quedan grandes luchas por delante, especialmente relacionadas con los altos niveles de tala de árboles y el uso de turba como energía», que para ella amenazan tanto el clima como la biodiversidad.

Francia

• Fecha de aprobación ley: noviembre de 2019

• Objetivos: reducciones de al menos un 40% de las emisiones GEI en 2030 (con respecto a 1990) y neutralidad en carbono en 2050

• Críticas: los verdes la califican de “poco ambiciosa” y asociaciones y activistas dudan de que Francia vaya a cumplir con sus objetivos

• Líneas de actuación: complementa las políticas de apoyo a vehículos eléctricos, prohibición de vuelos nacionales, prohibición de alquilar viviendas mal aisladas, apuesta por alimentos ecológicos, prohibición de publicidad de combustibles fósiles

La ley francesa para el clima también es una ley de energía. Además de tornar en mandato legislativo la neutralidad de carbono para el año 2050, el país se fija el objetivo de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero un 40% para 2030, a partir de los registros obtenidos de las mediciones en el año 1990.

El cierre de centrales eléctricas, el apoyo a vehículos eléctricos, el impulso a las energías renovables, y la apuesta por la eficiencia energética en viviendas son solo algunas de sus líneas de trabajo. También destacan la introducción paulatina de alimentos ecológicos en los colegios, el refuerzo de criterios ambientales para los contratos públicos o la prohibición de publicidad de combustibles fósiles y de alquiler de viviendas mal aisladas.

Pese a esta aparentemente ambiciosa batería de propuestas, la ciudadanía francesa percibe que sus políticos aún son poco audaces en lo que a acción climática se refiere. Recientemente miles de personas han participado en más de un centenar de manifestaciones en diferentes ciudades, reclamando mejoras en las propuestas legislativas vigentes. En este sentido, el pasado mes de marzo, la asamblea por el clima de Francia dio un suspenso a la política climática de Macron. Es por ello que la clase política está tomando nota, y muy probablemente las cuestiones ambientales adquirirán un papel protagonista en las próximas elecciones de 2022.

Hungría

• Fecha de aprobación ley: 4 de junio de 2020

• Objetivos: reducción de emisiones en un 40% para 2030 (en comparación con 1990) y neutralidad climática en 2050

• Críticas: greenwashing a las nucleares, propuesta de la oposición secuestrada y vaciada de contenido

• Líneas de actuación: intervención sectorial en emisiones, transición de PYMES hacia eficiencia energética, inversión en plantas solares y energía nuclear, transporte público eléctrico

Hungría ha sido una de las últimas naciones en aprobar una ley climática. Dio luz verde a su legislación en plena pandemia, a principios de junio de 2020. El principal objetivo tiene como referencia los datos recogidos en 1990. A partir de ellos se fija una reducción de emisiones de un 40% para 2030, así como la neutralidad climática en 2050.

Entre sus líneas de actuación destaca la transición de las pequeñas y medianas empresas hacia nuevos modelos energéticos más eficientes. También requiere una intervención sectorial que afectará al ámbito del transporte, la gestión de residuos, la agricultura y la energía de la construcción. Apuesta, asimismo, por los vehículos públicos eléctricos de cara a 2022, y por el fomento de energías alternativas, como los paneles solares o las centrales nucleares.

Precisamente, este último punto ha resultado el más polémico de cara a asociaciones ambientalistas y partidos de la oposición, que acusan al Ejecutivo húngaro de hacer greenwashing con estas fuentes energéticas y con acciones como el ‘bono verde’. La oposición, además, critica que se haya vaciado de contenido sus propuestas para dar cabida en la ley a puntos irrelevantes. Antes de la aprobación de este documento, el presidente Orbán calificaba el cambio climático como «un engaño de la izquierda».

Irlanda

• Fecha de aprobación ley: 12 de diciembre de 2015, enmienda en marzo de 2021

• Objetivos: reducción de emisiones del 45% para 2030 y neutralidad climática para 2050 (ambos de cara a los datos de 1990)

• Críticas: ley contradictoria con otros planes y medidas del gobierno, que ralentizarían el cumplimiento de sus objetivos climáticos

• Líneas de actuación: intervención sectorial, consejo asesor independiente

En Irlanda han sabido ir adaptando su ley de 2015 a las posteriores necesidades que requiere la acción climática, con enmiendas y actualizaciones cuando la situación así lo ha requerido. La última, fechada en marzo de este mismo año, rubrica los últimos objetivos de cara al futuro: con respecto a los datos de 1990, se compromete a una reducción de emisiones del 45% para 2030 y neutralidad climática para 2050.

Muy sonados mediáticamente han sido los litigios abiertos por la asociación ecologista Amigos del Medio Ambiente Irlandés (Friends of the Irish Environment), no tanto hacia esta ley en cuestión sino hacia otras medidas del gobierno como el Plan Nacional de Mitigación o el Marco de Planificación Nacional. Según la ONG, estas estrategias obligan a la nación a ralentizar, cuando no directamente a incumplir, sus propios objetivos climáticos. La demanda contra el marco fue desestimada, pero el plan consiguió anularse dada su falta de concreción.

Para garantizar el cumplimiento de la ley, Irlanda cuenta con un Consejo Asesor que recomienda medidas para alcanzar las metas fijadas con la vista siempre puesta en el desarrollo sostenible del país. Otra de sus líneas de trabajo pasa por un plan de adaptación sectorial, en la que la ley apela a cada ministerio para que elabore su propia estrategia según sus competencias.

Malta

• Fecha de aprobación ley: 7 de junio de 2015

• Objetivos: la ley remite a la estrategia de desarrollo bajo en carbono para cifrar el total de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero: un mínimo del 40% en todos sus sectores para 2030, y por debajo del 20% para 2050 (ambas con respecto a 1990)

• Críticas: la ley no menciona la emergencia climática, se ha quedado atrás en muchos aspectos

• Líneas de actuación: sinergias entre políticas de adaptación y mitigación, intervención sectorial

En junio de 2015, Malta aprobó su ley de acción climática con el leitmotiv de armonizar las políticas de adaptación y de mitigación. Su estrategia sectorial abarca las áreas de energía, transportes, residuos, agricultura, agua, empresas y turismo. Otras líneas de trabajo que plantea pasan por la apuesta por tecnologías sostenibles para el manejo del suelo o la publicación periódica actualizada de políticas y registros de emisiones.

Con todo, la ley no registra mínimos de emisiones ni porcentuales ni absolutos, y en su lugar remite a la estrategia de desarrollo bajo en carbono del país. Actualizada a su versión de mayo de 2017, este documento demanda un mínimo de emisiones del 40% en todos sus sectores para 2030, y por debajo del 20% para 2050 (ambas con respecto a 1990).

En octubre de 2019, la oposición al gobierno presentó una moción en la que instaban a que la ley reconociese la emergencia climática, así como la creación de una superintendencia para lidiar con esta realidad global. Pese a que la moción fue acogida con entusiasmo por numerosas asociaciones como BirdLife, Nature Trust, el Consejo de la Juventud de Malta o el Consejo de Estudiantes Universitarios, el gobierno no consideró necesario poner al día la ley de 2015 en ese punto.

Noruega

• Fecha de aprobación ley: junio de 2017 (entrada en vigor 1 de enero de 2018)

• Objetivos: reducción del 55% de emisiones en 2030 (con respecto a 1990) y neutralidad climática en 2050

• Críticas: algunas acciones propias del gobierno noruego, como la extracción de petróleo en el Ártico, entran en contradicción con esta ley, que debería frenar nuevas opciones de propagar el uso y comercialización de combustibles fósiles

• Líneas de actuación: estrategia sectorial que incluye áreas de agricultura, energía o residuos; revisión del conteo de emisiones en los mercados internacionales

Aunque el texto de la Ley de Cambio Climático de Noruega fijó al principio una reducción del 40% de sus emisiones para 2030 (con respecto a 1990), el país ha ido mejorando su propio objetivo. Primero lo situó en el 50%, y actualmente lo hace en el 55%. No está mal para un país que, como el resto, se fija la neutralidad climática en 2050. Su legislación entró en vigor el 1 de enero de 2018, aunque se aprobó durante el mes de junio del año pasado.

Entre sus líneas de actuación, esta ley vertebra una estrategia sectorial que abarca varias áreas, como agricultura, energía, procesos industriales o residuos. La ley también dedica un generoso espacio a la revisión del conteo de emisiones en los mercados internacionales. Asimismo, destaca como prioridades la reducción de emisiones en el transporte y en las tecnologías del sector industrial, al igual que el fomento de la energía renovable y de un envío de mercancías que sea respetuoso con el medioambiente.

Distintas actitudes del gobierno ponen en entredicho, con todo, el verdadero compromiso climático de Noruega más allá de la palabra escrita. Sus extracciones de petróleo en el Ártico les causaron grandes quebraderos de cabeza por la denuncia de las asociaciones ecologistas Greenpeace Nordic y Nature and Youth a comienzos de 2018 (prácticamente con la entrada en vigor de la ley climática). A finales de 2020, los tribunales fallaron a favor del gobierno.

Países Bajos

• Fecha de aprobación ley: julio de 2019

• Objetivos: reducción de emisiones en un 49% para 2030 y en un 95% para 2050 (ambas con respecto a 1990) y alcanzar la neutralidad en carbono en el uso de la electricidad a mediados de siglo

• Críticas: una sentencia de La Haya ha obligado al país a acelerar sus acciones para cumplir con los objetivos climáticos

• Líneas de actuación: medidas paulatinas y especial cuidado en no hacer cambios drásticos y siempre sobre seguro, estrategia sectorial sobre áreas como agricultura, tráfico, transporte, electricidad o industria

Países Bajos aprobó su ley climática en mayo de 2019 con el objetivo final de llegar a una reducción de emisiones del 95% para 2050 y una meta intermedia del 49% para 2030, ambos con relación a los registros de 1990. El país también mira a la neutralidad en carbono en el uso de la electricidad, de nuevo para el año 2050.

Su ley se apoya fundamentalmente en el Acuerdo Nacional sobre el Clima, que se cuida mucho de transmitir prudencia y de no permitir, en modo alguno, un cambio drástico que altere el sistema productivo y económico del país. La intervención sectorial que plantea implicaría a las áreas de electricidad, industria, medio ambiente construido, tráfico, transporte y agricultura.

En 2018, la Fundación Urgenda interpuso una demanda contra el gobierno que ha obligado al tribunal de La Haya a tomar cartas en el asunto. En una sentencia pionera, los jueces obligaron a los Países Bajos a acelerar su reducción de emisiones, marcando un 25% para finales de 2020. Dicho de otro modo, la llamada de atención sirvió para que el país se pusiera al día y cumpliera, como todos los demás, con sus objetivos climáticos.

Suecia

• Fecha de aprobación ley: junio de 2017, entrada en vigor el 1 de enero de 2018

• Objetivos: reducción de emisiones en un 63% para 2030 (con respecto a 1990) y conseguir neutralidad climática en 2045

• Críticas: la ley no contempla escenarios para incumplimientos (penas o multas) ni distingue entre medidas implementadas y meramente propuestas (una reforma planificada tendría, a ojos de la ley, idéntica validez que una desarrollada)

• Líneas de actuación: prevenir las acciones que interfieran con el clima, protección de ecosistemas y de la biodiversidad

Aprobada en junio de 2017, pero en vigor desde enero del año siguiente, la ley climática de Suecia se ha fijado el objetivo de conseguir la neutralidad climática en el año 2045, cinco años antes que el grueso de sus socios europeos. También la meta intermedia se sitúa por encima de la media de la UE: los suecos aspiran a que para 2030 sus emisiones sean inferiores en un 63% a las de 1990.

Suecia contará con un Consejo de Política Climática que se centrará específicamente en prevenir las acciones que interfieran con el clima, rindiendo cuentas para ello cada cuatro años. Otro de los objetivos que menciona es la protección de sus ecosistemas, manteniendo y creando características en el medioambiente para combatir la emergencia climática.

La principal crítica a esta ley la firma la abogada Mathilda Hellström en un artículo de International Law Office, que denuncia que la ley no señala sanciones ni efectos legales si el gobierno incumple sus objetivos. Hellström incide en la poca claridad que tienen las medidas climáticas que asumirá la ley para cumplir con sus metas, y recalca que, sobre el papel, «el Gobierno podría informar sobre las reformas planificadas, pero ninguna de ellas tendría por qué llevarse a cabo». Esos supuestos estarían amparados por la propia ley climática de Suecia.

BONUS: Reino Unido

• Fecha de aprobación ley: diciembre de 2008 (última enmienda en junio de 2019)

• Objetivos: reducción de emisiones del 68% en 2030 y neutralidad de gases de efecto invernadero en 2050 (con respecto ambas a 1990)

• Críticas: no en esta ley concreta, pero sí en otras políticas medioambientales británicas, las asociaciones ecologistas han encontrado la trampa: hay todo un abanico de “circunstancias excepcionales” que permiten “enmendar, reemplazar o revocar” cualquier iniciativa. Dichas asociaciones han calificado este fenómeno como “licencia para fracasar”

• Líneas de actuación: un comité independiente de expertos requiere anualmente presupuestos y objetivos cumplidos al Parlamento, eficiencia energética, vehículos eléctricos, la reducción de fuentes energéticas basadas en dióxido de carbono es vertebral

Pese a la salida de Reino Unido de la Unión Europea el pasado año, su aprobación de una Ley Climática en diciembre de 2008 (enmendada, por última vez, en junio de 2019) ha supuesto un referente para el resto de países europeos, al ser el primero en aprobar una legislación de estas características. Otros aspectos en los que es pionero, destaca Ana Barreira del IIDMA, pasan por «el Comité de Cambio Climático independiente y los presupuestos de carbono», dos elementos presentes en muchos países pero ausentes en otros como, sin ir más lejos, España.

Los últimos objetivos marcados por el Reino Unido fijan que las emisiones de gases de efecto invernadero contabilizadas en 1990 se reduzcan en un 78% para 2030 y que se alcance la neutralidad climática en 2050. Entre las líneas de trabajo de la ley brillan con fuerza la reducción de fuentes energéticas basadas en dióxido de carbono, la apuesta por los vehículos eléctricos o el impulso a la eficiencia energética.

Las críticas de las asociaciones ecologistas a las políticas medioambientales británicas no se centran tanto en esta ley en concreto como en otros proyectos legislativos climáticos que desarrolla el país. En enero de 2020 Greenpeace advirtió que uno de estos últimos, un proyecto de ley de pesca y medioambiente, se reservaba toda una serie de “circunstancias excepcionales” que permitían “enmendar, reemplazar o revocar” cualquier iniciativa. El truco fue calificado como “licencia para fracasar” y puede darnos una pista de algunos ardides que, de cara al futuro, servirán para lavar la cara y las manos de quienes no cumplan con sus objetivos climáticos en los plazos establecidos.