Joana Setzer: “Los litigios climáticos no son la única ni la mejor opción para combatir el cambio climático”

Actualmente, ningún Gobierno es un ejemplo de virtud en materia climática. “Todos los países dejan mucho que desear”, considera Joana Setzer, investigadora adjunta en el Instituto de Investigación Grantham sobre Cambio Climático y Medio Ambiente en la London School of Economics and Political Science (LSE). Allí lidera el Climate Change Laws of the World, el recurso mundial más completo sobre política, legislación y litigios climáticos. Además, es autora colaboradora del Grupo de Trabajo 3 del nuevo informe que elabora el IPCC.

Setzer insiste en que en estos momentos “no todas estas leyes y políticas son compatibles con las metas establecidas en el Acuerdo de París”. Tampoco las de España, un país que, a su juicio, “tiene un bajo nivel de desempeño” puesto que sus “metas sobre cambio climático no se alinean” con los objetivos del pacto alcanzado en la capital francesa. Por ello, apunta a que “el litigio climático se considera cada vez más como una herramienta necesaria de gobernanza climática”.

Hablamos con esta investigadora a principios de año como parte del reportaje sobre litigios climáticos publicado en el primer Magazine de Climática. Puedes conseguir un ejemplar aquí. A continuación, publicamos la entrevista íntegra.

¿En qué consiste su trabajo y el del Instituto de Investigación Grantham sobre Cambio Climático y Medio Ambiente?

Este instituto se estableció en 2008, en la London School of Economics, con el objetivo de crear un centro dedicado a la investigación, la educación y la formación que fuera relevante para las políticas sobre el cambio climático y el medio ambiente. El Instituto está integrado por expertos en economía, finanzas, geografía, medio ambiente, desarrollo internacional y economía política. Mi trabajo allí está enfocado en litigio climático y gobernanza ambiental internacional. Actualmente encabezo el proyecto Climate Change Laws of the World, una base de datos accesible generada a partir del monitoreo de políticas, legislaciones y litigios climáticos a nivel global, excluyendo Estados Unidos.

Respecto a los litigios climáticos, ¿cuántos tenéis contabilizados?

De acuerdo con la base de datos del Sabin Center for Climate Change Law —el cual monitorea litigios climáticos de la jurisdicción estadounidense— y de Climate Change Laws of the World, de 1986 a 2020 ha habido 1.727 casos de litigios climáticos a nivel global. Este número incluye litigios de jurisdicciones estatales, al igual que los litigios presentados en la jurisdicción de instituciones internacionales o regionales, tales como la Corte Internacional de Justicia y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En cuanto al sentido de las resoluciones, el fracaso de varios litigios estratégicos de alto perfil en materia de cambio climático —por ejemplo, casos de daños y perjuicios en contra de las corporaciones más contaminantes o casos presentados en contra de gobiernos con objetivos de contribuciones poco ambiciosos— todavía es perceptible. Sin embargo, un análisis de 534 casos estadounidenses entre 1990 y 2016 destacó que el 42% de los litigios climáticos en ese país tuvo resultados favorables a la acción climática. Fuera de la jurisdicción de Estados Unidos, el 58% de los 187 casos entre 1994 y mayo de 2020 fueron favorables. Que un resultado sea favorable, en este caso, significa que la resolución judicial resolvió en favor de una regulación climática más efectiva, o bien, en contra de un resultado que hubiera aumentado las emisiones de efecto invernadero.

Cada vez hay más casos de litigios climáticos contra Estados y corporaciones. Esto parece lanzar el mensaje de que la justicia es la única vía que queda para afrontar el cambio climático debido a la inacción de los gobiernos, pero ¿es lo deseable? ¿Deberían explorarse otras vías?

El litigio es muy importante en este momento porque hay una clara necesidad de actuar. Es algo urgente. La intervención legal tiene un papel sustancial en la implementación de medidas para combatir el cambio climático. No obstante, no son la única ni la mejor opción para hacerlo, sino una de las herramientas de gobernanza climática disponibles. Actualmente, los litigios tienen su razón de ser porque contribuyen a la viabilidad de la lucha contra el cambio climático, pero esto no debería continuar así indefinidamente. Cualquier tipo de litigio requiere tiempo e implica el riesgo de terminar con una resolución no favorable. Desgraciadamente, luchamos contra el tiempo y fallar es un riesgo que no podemos asumir.

La mayoría de litigios climáticos tienen lugar en Estados Unidos. ¿Es más complicado que allí los casos tengan éxito respecto a Europa u otras zonas del mundo?

Estados Unidos es, con diferencia, el país con más litigios climáticos del mundo. De los 1.727 casos de litigios que mencioné anteriormente, alrededor del 75% se presentaron en este país. Esto refleja la cultura pleiteante que tiene Estados Unidos. A pesar de ello, el número de casos que se presentan en cada jurisdicción no va necesariamente de la mano de una mayor probabilidad de obtener una resolución favorable. La probabilidad de ganar depende, simplificando, de cada jurisdicción y de cada materia. Hay muchos, pero no es necesariamente sencillo ganar un litigio climático en Estados Unidos. Las jurisdicciones que facilitan una resolución favorable combinan una serie de factores, incluyendo que exista una constitución y leyes que reconozcan protección ante el cambio climático, que se respete el derecho al acceso a la justicia y que los jueces estén dispuestos a emitir resoluciones revolucionarias que apoyen la acción climática.

¿Ha supuesto realmente algo el Acuerdo de París a nivel legislativo?

Debido al enfoque bottom-up [de “abajo hacia arriba”] del Acuerdo de París, para poder lograr sus objetivos es esencial que existan legislaciones nacionales. Actualmente, todos los países del mundo tienen al menos una legislación o política pública sobre el cambio climático. En la base de datos de Climate Change Laws of the World tenemos registradas hasta la fecha 2.092 leyes y políticas climáticas alrededor del mundo. No obstante, cabe destacar que no todas estas leyes y políticas son compatibles con las metas establecidas en el Acuerdo de París.

¿Cuáles son, por lo general, los mayores obstáculos para avanzar con los litigios climáticos?

Recurrir al aparato judicial para combatir el cambio climático tiene muchos obstáculos bien conocidos, como las barreras para acceder a la justicia, las dificultades para utilizar la evidencia científica y el conservadurismo de muchos tribunales cuando se enfrentan a cuestiones políticas contenciosas.

¿Ha existido siempre la figura del litigio climático? ¿Por qué es ahora cuando tiene mayor protagonismo?

El litigio climático se inició en Estados Unidos a finales de la década de 1980 y principios de los 90. Desde entonces, este tipo de litigio se ha extendido a otros países y ha adquirido interés, especialmente como consecuencia de ciertos eventos. Después del fracaso de las negociaciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de Copenhague en 2009 (COP 15), activistas utilizaron el pleito judicial como mecanismo para combatir la falta de acción climática. En 2015, el Acuerdo de París también creó momentum. En los años siguientes al Acuerdo de París aumentó el activismo climático, y se presentaron nuevos tipos de litigio climático en distintas jurisdicciones. Es posible que haya una reducción en el número de casos debido a la pandemia de COVID-19. Sin embargo, el litigio climático se considera cada vez más como una herramienta necesaria de gobernanza climática.

¿Cuál ha sido el papel que ha desempeñado España en materia climática?

España tiene un bajo nivel de desempeño respecto al combate del cambio climático, según los datos Climate Change Performance Index. Ningún país tiene un nivel muy alto en esa clasificación, pero eso no justifica la insuficiencia o falta de acción climática de cada país. Hasta la fecha, las metas de España sobre el cambio climático no se alinean con los objetivos del Acuerdo de París.

Un tema interesante es un litigio climático que sigue en curso en España. Las partes demandantes, Greenpeace España, Oxfam Intermón y Ecologistas en Acción, demandaron al gobierno español con el objetivo de que éste aumente su acción climática. En diciembre de 2020, el caso llegó al Tribunal Supremo. En esta instancia, las demandantes alegan que el gobierno español no ha producido un Plan Nacional de Energía y Clima que incluya las metas del país de cara a 2030, incumpliendo así la ley nacional, las regulaciones de la Unión Europea y las obligaciones de España derivadas del Acuerdo de París.

¿Hay algún Gobierno que sea ejemplar en materia climática?

Desafortunadamente, no. Todos los países dejan mucho que desear, incluyendo los que garantizan acceso a la justicia y a la información y que cuentan con recursos, constituciones y leyes que protegen el medio ambiente. Podemos tomar como ejemplo un caso reciente en Noruega, un país que reconoce en su Constitución el derecho a un medio ambiente limpio y que cuenta con perfectas condiciones para hacer frente al cambio climático, estando incluso clasificado por Climate Change Performance Index como el octavo país con mejor desempeño general.

En diciembre de 2020, el Tribunal Supremo de Noruega resolvió un litigio climático en el cual rechazó invalidar las licencias otorgadas para la exploración petrolera en el Ártico. La parte demandante, conformada por Greenpeace y Nature and Youth Norway, argumentó que otorgar dichas licencias viola los derechos humanos porque contribuye al aumento de emisiones de carbono. Este caso fue el primer litigio climático en utilizar como fundamento preceptos constitucionales ambientales en Noruega. A pesar de ello, la resolución de la Corte considera que las emisiones de carbono fuera de territorio nacional que deriven del gas y petróleo exportados de Noruega son irrelevantes al evaluar una violación gubernamental a la normativa constitucional. La resolución obtuvo 11 votos a favor y sólo cuatro en contra en el Tribunal Supremo. Este es un precedente notoriamente desfavorable para el combate del cambio climático que denota que, independientemente de las circunstancias de un país, continúa habiendo muchos fracasos.

Estamos viendo también litigios contra corporaciones. El último, contra Shell en Países Bajos. ¿Qué papel juegan las empresas en la lucha contra el cambio climático? ¿Sirven estos litigios para algo?

El número de pleitos presentados en contra de empresas ha aumentado paulatinamente, al igual que las estrategias que utilizan las partes. Como consecuencia de los litigios climáticos, las empresas incurren en gastos legales y administrativos derivados del litigio, en multas que puedan devenir de una resolución judicial que les impute responsabilidad, e incluso pueden verse indirectamente perjudicadas (por ejemplo, en su valuación de mercado o en la cotización de sus acciones). Por medio de esta herramienta legal, las partes demandantes no sólo buscan remediar actos que ocurrieron en el pasado, sino también modificar comportamientos corporativos en el futuro.

La motivación argumentada en los litigios varía: se afirma que hubo fraude a sus accionistas y falsificación del impacto del cambio climático en sus negocios; publicidad engañosa (greenwashing); evaluaciones ambientales inadecuadas o violaciones de los derechos humanos, por mencionar algunos.

Aún en los litigios en los que hay una resolución favorable para combatir el cambio climático, estos casos pueden crear conciencia respecto de estos temas, o emplearse como precedentes judiciales. Poco a poco, las empresas están comenzando a ver el momentum y a construir sus defensas legales. La intervención de las empresas en el combate contra el cambio climático es absolutamente necesaria, en especial la de empresas altamente emisoras de carbono. Con o sin una sentencia, ya es hora de que reconozcan su responsabilidad en esta lucha.